基于对一国两制的基本共识，大家对宪法具有最高效力是普遍认同的，因为特别行政区是中国的一个行政区域，宪法的最高性与有效性是绝对的。

[99]国家要非常谨慎地对待自然生存基础并将之传于后世，以使后代不必以付出彻底的自我禁欲为代价来保护它们。所以实现碳中和是国家无法回避的宪法义务。

我国环境公益诉讼、生态损害赔偿、设立河湖长等法律制度都是为了密织生态责任网，实现明晰、高效、无漏洞的归责机制。尽管边界会随着社会共同体自身结构的发展而变动，但存有界线本身不会消逝。宪法的存在迫使一切国家活动及社会强制始终受到他者的边界控制。[41]在这种情况下，伊普森（Ipsen）认为不应过多纠结于《基本法》的临时性，而应重视其宪法性，深入研究那些对共同体而言最为基础、核心的根本性决断。[10]Vgl. Der Bundesminister des Innern/Der Bundesminister der Justiz (Hrsg.), Staatszielbestimmung/Gesetzgebungsauftr?ge, Bericht der Sachverst?ndigenkommission, 1983, Rn.7.[11]参见李宗惠：《宪法要义》，元照出版公司2002年版，第660页。

此外，为维护法律保留原则、确保民主监督，制定行政法规的授权也应明确授权的内容、目的及范围。但是，仅凭适应性措施却无法维系人的社会性，不能确保个人可以有尊严地发展其人格并参与共同体的整合，也难以满足社会、文化和政治生活得以展开的特殊生态性前提，甚至在极端情况下某些适应性措施还不得不极大限缩各类公共生活。党对应急管理法治化的领导主要体现为思想指导、政策引导和组织领导。

[12]从历史的维度看，中国特色社会主义法治建设一开始就与人民群众紧密相连。无数历史事实充分证明，环境越是严峻复杂，越是要有主心骨和定海神针。我国是世界上受气候变化影响最为明显的国家之一，由极端天气引发的高温、台风、洪涝和干旱等各类灾害交织多发，灾害链特征日益突出。坚持以人民为中心应坚持法治为民的理念，包括坚守发展决不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线，以及坚持人民至上、生命至上。

可见，新时代应急管理的法治化，需要将规范和制约公权力与尊重和保障人权有机结合起来，平衡公共利益和个人自由之间的关系，做到权责利基本一致。同时，在现有体制框架内，探索建立平级主体间权责冲突的协调机制，避免职责旁落。

当前，应当按照国务院部署要求，建立完善应急管理领域行政裁量权基准制度，尤其对常见的行政检查、行政处罚、行政强制等行政行为，建立体系化的行政裁量权基准框架，规范行政执法行为，提升行政执法的质量和效能。党的二十大报告立足坚定不移贯彻总体国家安全观，明确要求建立大安全大应急框架。[9]从应急管理法制到应急管理法治，表明党领导人民在应急管理体系和能力现代化建设道路上迈出新步伐。需要指出的是，法典化虽是法律体系化的最终目标和表达形式，但笔者认为，短期内我国制定一部系统完备的应急法典并不具有可操作性。

应急管理法治化，不仅意味着制定制度规范，更要实施制度规范，不仅要推进有法可依，更要实现良法善治，维护社会公平正义。应急管理法治化意味着在法治的轨道上推进应急管理，发挥法治的规范功能和引领作用。实现法治为民首先要有良法，立法应当体现人民意愿，并遵循立法民主性原则，包括立法程序的民主性以及立法内容的民主性。党的领导是我国社会主义法治之魂，是我国法治同西方资本主义国家法治最大的区别。

[13]因而，新时代应急管理法治化建设首先要回答，应急管理由谁立法、为谁立法、依靠谁实施，以及为谁实施等价值取向问题。具体而言，我国相关法律法规对地方政府应急管理机构及其职权仅规定到县级以上，未明确乡镇一级应急管理职责及机构设置。

第二，强化权力之间的协同配合。纾解规范与现实之间的紧张关系，将价值问题转化为程序问题是较为明智的选择，这实际上是一种程序主义的法治范式，即将法律问题当作是一个具体的规范体系下动态实现的过程。

实践表明，我国应急管理体制改革尚未到位，迈向大安全大应急框架，需要发挥中央与地方两个积极性。法治思维强调思维方式要符合法治的理念、精神、原则和逻辑，着眼于思想。过去的一切运动都是少数人的，或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动[7]。（二）基本要义新时代应急管理法治化的基本要义，需要从以下几个方面加以把握。当务之急是以搭建政府与社会沟通协作的桥梁为目标，推进社区（村）应急管理去行政化改革，主要发挥其在法规政策宣传、信息报送以及志愿者组织等方面的作用。

在协同合作、社会共治的发展趋势下，以政府为主导的一元式、独属封闭、单向分离的应急管理运行机制很难应对事发多因、属性异质、形式各异、表现多元的社会危机，更不用说保障应急管理的有效、有序、有力[21]。[31]程序主义强调过程民主，除了传统的以技术知识为特征的专家资源外，还应吸纳更多有代表性的主体参与，通过不同角色的分工、交涉，搭建应急管理信息交流、合作沟通的框架，以利于弥合分歧、实现既定的目标，这本质上是合作治理的生动体现。

应急管理朝向法治化转型的过程，是突发事件治理模式探索实践的逻辑延伸。进入新发展阶段，各类风险交织叠加，新老问题接踵而来，风险评估、预警响应、决策指挥、责任追究等方面存在的问题进一步凸显。

第二，加快推进与公共安全治理相适应的党内法规体系。本文立足总体国家安全观，结合应急管理实践，对新时代应急管理法治化展开理论阐述，分析其生成逻辑、内涵要义与实践展开。

（一）新时代应急管理法治化生成的历史逻辑历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始[2]。党的二十大报告要求,更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，全面推进国家各方面工作法治化。在微观上，强调主体、行为、程序、责任等法治要素构成齐备和相互作用，形成结构完整、稳定有序的格局。安全生产仍然处于脆弱期、爬坡期和过槛期，危险化学品、矿山、交通运输、建筑施工等重点行业领域安全风险隐患集中，重特大事故时有发生，城市化快速发展累积的风险进入集中爆发期，突发灾害事故的连锁效益愈加凸显。

但正如上文所指出的，应对非常规突发事件，客观上需要更广泛的行政裁量权，灵活应变暗含着容许对程序有一定程度的修正，除非在明确违法的情形下，司法权对行政应急权的法律监督应保持谦抑性，合法性审查主要聚焦于行政裁量权的行使过程及理由，审查强度应低于常态秩序下对行政权的运行要求。就现代社会而言，法治的价值基础和取向至少包括人民主权以及尊重和保护人民的权利和自由原则。

应急管理具有很强的政治性，在各应急单行法总则相继明确党的领导的原则框架下，遵循国法抽象确认、党规细化规定的复合模式[27]，需要同步制定与国家法律相配套的党政同责制度规范，进一步明确地方党委和政府主要负责人、党委常委会其他委员、政府分管负责人、政府班子其他成员等应急管理职责，明确其履职到位与否的具体标准，推动党的领导在应急责任中以更直接、更明确的方式予以呈现，为应急管理党政领导干部的监督和一体问责提供制度载体。另一方面，重大突发事件对国家安全构成严重威胁，提升重大突发事件治理能力，客观上催生了治理模式的法治化转型。

每一个主体都是网络上的一个纽结，任何一个主体都无法负担起终级的中心使命[28]。应急管理是实证性很强的领域，立法既要遵循目标导向，也要突出问题意识。

2019年11月29日，习近平总书记在中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习时提出应急管理法治化的命题，强调要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平。 全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。在这个框架体系中，法制主要是以静态法律规范所确定的权利—义务—责任机制作为调控手段[5]，实际上充当着应急管理保障者的角色，工具性色彩较为明显，其形式的封闭性容易导致与社会管理现实脱节。与中央决策部署相比，我国应急管理体系和能力，尤其是法治化水平，还存在诸多不相适应之处。

此外，安全生产综合监管与专项监管职责交叉不清，造成管行业必须管安全的要求在一些领域无法真正落地，如江苏响水天嘉宜化工有限公司3·21特别重大爆炸事故就是例证之一[36]。强有力的社会动员、政治权威的高位介入以及发挥社会主义集中力量办大事的优势是我国防范化解重大风险的法宝。

我国应急管理实行属地管理为主的原则，条条、块块以及条块之间的隔阂，根源在于相互之间互不隶属、职权来源不同的现状，这可能带来责任不明或者混淆的问题。2003年5月《突发公共卫生事件应急条例》颁布后，应急管理一词在实践中逐渐广泛被运用。

正如习近平总书记指出的，要研究丰富立法形式，可以搞一些大块头，也要搞一些小快灵，增强立法的针对性、适用性、可操作性。由于不同主体追求的目标、利益诉求不同，如何依法协同不同主体间的行动，打造一个协调与合作的网络框架，成为应急管理法治化的一个重要任务。